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社工服务研究

社会工作助力精准扶贫:功能定位与实践探索

时间: 2018-09-14访问: 2111

从2014年1月《国务院关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的出台,到党的十八届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的提出,再到2015年11月《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的发布,标志着“精准扶贫”方略在我国正式出台和全面实施,脱贫攻坚作为国家全面建成小康社会一项重大战略工程,已进入最后冲刺期。精准扶贫、脱贫攻坚为社会工作介入并发挥作用提供了难得的机遇和空间。纵观西方社会工作的发展历程,反贫困一直是专业社会工作重点关注并发挥作用的领域。西方国家的实践已经证明,专业社会工作对于缓解和消除贫困有着先天的优势与功能(Cummins Ian,2015)①。我国专业社会工作发展的时间还不长,专业社会工作介入反贫困的实践还很有限,但业已取得了值得总结的经验。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,打赢脱贫攻坚战是关键指标之一。在“十三五”开局之年,针对当前行政式反贫困存在的缺陷,界定社会工作助力精准扶贫的功能(角色)定位,检视既往社会工作介入反贫困实践的经验与不足,探讨提升社会工作助力精准扶贫的整体效能的系统方案,无论是对精准扶贫方略的实施,还是对专业社会工作的发展,都具有十分重要和迫切的意义。


扶贫开发的战略转型与地方实践


自上世纪80年代中期开始,中国启动了全面的扶贫开发工程,经过三十多年的实践,已经取得令人瞩目的成就,极端贫困人口减少约7亿,贫困发生率不断降低。但是长期以来,中国的扶贫开发本质上是一种低质、低效的粗放式扶贫,贫困人口底数不清、情况不明、扶贫措施针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题普遍存在,并且滋生出一系列社会问题。客观来讲,这种粗放的、大水漫灌式扶贫模式在面对大范围绝对贫困人口集聚区时能够产生一定成效,但是经过多轮扶贫开发,当前剩余的贫困人口大多分布在一些难以攻克的偏远角落。这些地区发展基础差、减贫底子薄、致贫因素多、脱贫难度大,可谓扶贫开发中的“硬骨头”,传统的扶贫方式显然已经难以为继。截至2014年底,中国仍有7017万贫困人口,大都分布在经济欠发达的中西部地区。如此庞大的人群要确保到2020年全部顺利脱贫,就必须对传统粗放型扶贫方式做出根本性变革,这正是国家出台“精准扶贫”方略最为现实的背景。


“精准扶贫”是对粗放式扶贫的创新与超越,它既是一种扶贫理念又是一种扶贫机制。在理念层面,研究者从不同角度对“精准扶贫”做出了阐释。张鸿雁(2016)认为,精准扶贫是“社会精准治理”模式的重要组成部分,是解决当前社会“短板问题”、应对社会风险的重要切入点②;汪三贵与郭子豪(2015)认为,精准扶贫是各项扶贫政策措施与贫困家庭人口之间的针对性帮扶关系,是可持续脱贫的根本性手段③;左停(2015)等人从中央—地方关系、社会控制理论、社会成本三种视角对精准扶贫做了分析,认为精准扶贫不仅是战术层次的工作要求,更应体现为战略上、原则上、理念上的要求④。研究者大都认为精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个方面能够代表精准扶贫的基本理念。在机制层面,精准扶贫的工作推进主要以中央提出的“四个切实”⑤、“五个一批”⑥和“六个精准”⑦为实践依据。一些研究者主张应根据现实情况的变化进一步完善和创新精准扶贫的工作机制。如刘解龙(2015)就主张精准扶贫是一项需要与时俱进的工作,他从经济新常态的背景出发,提出应从市场机制、主体协商机制、资源整合机制、可持续发展支撑机制几个方面对精准扶贫做出适时创新⑧;庄天慧(2015)等人在深入分析精准扶贫主体结构与行为动机的基础上,尝试提出了精准扶贫的六大实践机制⑨;杨秀丽(2016)通过分析精准扶贫推进过程中所遭遇的困境,明确提出精准扶贫法制化的问题⑩。尽管对精准扶贫理念、机制在学术界还存在一定的分歧,但精准扶贫方略是对粗放扶贫方略的创新与超越是没有歧义的。


精准扶贫旨在通过“扶真贫、真扶贫、真脱贫”,为全面建成小康社会奠定坚实基础。如果以国务院《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的出台为起点,那么精准扶贫的扶贫开发新方略已经推进了两年时间。国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》显示:2015年我国农村贫困人口已经从上年的7017万人减少到5575万人,减少1442万人,贫困发生率从上年的7.2%下降到5.7%(11)。总体可见,精准扶贫已经取得明显成效。但是,这一数字背后所隐藏的,是政府财政的高强度投入与各级政府巨大的行政成本,社会力量特别是社会组织贡献的力量并不十分突出。囿于行政惯性,地方政府及其工作人员大多仍然沿用传统粗放式扶贫的一些工作办法,扶贫的主体、动力和形式、手段大都比较单一。一些地方虽然也引入了企业、社会组织和个人参与扶贫开发(如甘肃、广西、贵州等地与京东商城、农发银行合作开展了电商扶贫、光伏扶贫、金融扶贫等项目),但整体而言,社会力量参与扶贫开发的规模、力度、形式等目前还非常有限。在扶贫开发中“政府是唯一或支配性的主体,反贫困的钱由政府投入,项目由政府确立,贫困对象由政府决定,钱和项目都由政府来落实等,其他社会主体或者缺位,或者只是被动的参与者,没有发言权和监督权,更没有决策权,即使在实行过程中也只是顺从者”(王春光,2015)(12)。在“十三五”每年减少1000多万贫困人口的目标要求下,如何保证脱贫的质量以及如何确保脱贫成效的可持续性,已经成为必须直面的问题。


当前地方普遍采取的由政府单一支配、行政式推进的脱贫攻坚工作模式,不仅难以保证精准脱贫,更易产生非预料后果。特别是随着中组部与国务院扶贫办《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》的出台,中西部地区绝大多数省份都将精准扶贫作为政绩考核的重心,各级政府自下而上层层立下脱贫“军令状”,保证在2020年顺利实现脱贫目标。一些省份如甘肃、贵州对于贫困县的考核甚至取消了GDP指标,如果完不成脱贫攻坚任务,将实行“一票否决”。这一系列动作出发点是好的,但是在有限的时间范围内,为了完成“军令状”、应对政绩考核,一些地方(基层)政府在扶贫开发中急功近利、片面追求工作推进速度,忽视了政策方法的科学性、可行性,与精准扶贫的理念背道而驰。何得桂与党国英(2015)在对陕南地区扶贫搬迁的实地调查中就发现,移民搬迁扶贫政策在实践中存在“搬富不搬穷”、“见户不见人”、“四移四不移”以及“冒名顶替”等实行偏差现象(13)。葛志军与邢成举(2015)在对宁夏银川两个村庄的调查中也发现,精准扶贫的一些政策不仅缺乏弹性,而且还存在行政“一刀切”的现象(14)。事实上,多方面信息均显示,这一系列不合理做法在中西部地区的精准扶贫中并不罕见。


这一系列扶贫乱象的出现,一方面说明这种由政府单一支配、行政式推进的扶贫模式,本身存在诸多问题,另一方面也折射出地方政府在扶贫开发中的一些先天性缺陷。


其一,调动的资源有限。扶贫开发涉及物资、技术、人才、信息、常识、市场、资金、服务等多方面资源。从全国来看,整个社会中的优质资源绝大多数掌握在政府手中,由政府调动各方面资源参与扶贫开发似乎是最佳的选择。但是具体到某一特定县、乡地域,主要还是由当地县、乡政府来筹措资源,而后者的行为能力却在很大程度上局限于特定的权限范围和地域范围内。也就是说,权限范围限制着政府调动资源的能力和边界。简言之,基层县、乡政府调动域内资源的能力较强,但调动和引入域外资源的能力却很有限。


其二,投入的精力有限。所谓“上面千条线,基层一根针”,对于县、乡政府而言,扶贫开发只是日常行政事务的很小一部分,而非全部。这就决定了县、乡政府只能将有限的时间和精力投放到扶贫开发之上,或者只能挤占其他行政事务的时间和精力。毫无疑问,两种做法都会产生不良后果。当前,全国党政机关、企事业单位已经派出几十万人组成驻村扶贫工作队,这些工作队绝大多数是由县、乡政府派出。要保证每个贫困村都有扶贫工作队长期驻扎,县、乡政府的压力不言而喻。


其三,工作的专业性不足。扶贫开发是一项综合性、系统性工程,需要有常识、懂市场、会技术、能服务的多方面人才共同参与。但是从目前中西部贫困县、乡扶贫力量的构成看,绝大多数只有党政机关、事业单位的工作人员。这些人员虽然大多有着良好的教育基础和常识背景,但毕竟不是专业的扶贫人员,扶贫能力有限,扶贫方式也属于非专业性。在当前政府自上而下硬性考核的政策背景下,为了按期完成脱贫工作任务,一些地方难免出现急功近利、一刀切、“跑冒滴漏”等扶贫乱象。


其四,脱贫的成效有限。精准扶贫最为通俗的理解,就是通过精准帮扶实现贫困人口的稳定性脱贫,且要确保不会因政府的最终退出而出现大面积返贫。这就是说,精准扶贫的成效需要从一个更为长远的视距来做出评价。从发生机制看,贫困不仅仅是一个经济问题,更是一个学问问题、心理问题。相对经济贫困而言,学问与心理层面的贫困更难消除,而恰恰是在这两个方面,政府所能发挥的作用却非常有限。因此,要确保脱贫成效的稳定性与持续性,单靠政府一方的力量显然不够。


除此之外,这种由政府单一支配、行政式推进的扶贫模式还容易产生一些延伸性问题,如容易出现扶贫对象的政策依赖和政府依赖;非专业性的工作方法也容易引发村民之间、贫困户之间的矛盾冲突乃至诱发官民对立;长期派驻驻村工作队也会产生大量的行政费用、增加扶贫成本等。


社会工作介入精准扶贫的补位意蕴


作为全面建成小康社会的一项重大战略工程,精准扶贫、打赢脱贫攻坚战涉及经济、政治、学问、社会、生态建设等各个领域,需要方方面面的参与。国务院2014年11月发布的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》中开篇即指出“广泛动员全社会力量共同参与扶贫开发,是我国扶贫开发事业的成功经验,是中国特色扶贫开发道路的重要特征”,并要求“创新完善人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的社会扶贫参与机制,形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。”《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中再次强调“鼓励支撑民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发,实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接”,“通过政府购买服务等方式,鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫”。在此背景下,社会工作的作用更是得到进一步认可,继2014年被写入《社会救助暂行办法》之后,社会工作又在2015年被写入《反家庭暴力法》之中;2015、2016年连续两年的《政府工作报告》均强调要支撑和发展专业社会工作;《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中更是明确提出要实施“社会工作专业人才服务贫困地区计划”。在中央政府的支撑、指引下,全国绝大多数省市也相继出台了适应本地区的相关落实方案。


萨拉蒙(Lester M.Salamon)认为,为了实现社会建设的目标,政府应当将一些公共服务的任务委托给社会组织完成,而政府只需提供资金支撑和负责掌握全局(15)。在当前政府职能正在发生根本性转变的背景下,社会工作介入精准扶贫是对政府传统扶贫方式的革新和有效补充。社会工作发展的历史在相当程度上就是与贫困作斗争的历史,社会工作的专业方法、理念正是人们在与贫困及相关社会问题作斗争的实践中逐步形成和发展的(向德平、姚霞,2009)(16)。事实上在当代社会,扶贫概念的诞生本身就与社会工作密切相关。社会工编辑对贫困者采取的个案工作、小组工作和社区工作等方法,都已经成为扶贫工作的国际惯例(唐钧,2015)(17)。总而言之,无论是在理念层面还是在方法层面,社会工作介入精准扶贫均有着专业的优势与功能。


首先,基本理念相通,工作方法合宜。作为专业的助人者,社会工编辑以“助人自助”为基本理念,强调对贫困者的“赋权”、“增能”,主张协助“案主自决”以充分挖掘和发挥贫困者在脱贫过程中的潜能和主动性,这与国家近些年所倡导的“造血式扶贫”、“开发式扶贫”、“参与式扶贫”理念无疑是相通的。在实践当中,社会工编辑遵循个别化、差异化的工作原则,能够因需求与致贫原因的不同而对贫困者提供针对性、多元化的服务,这与精准扶贫“六个精准”的工作理念又是一致的。此外,社会工编辑从“同理心”出发,能够在接纳、敬重、保密与理解关怀的基础上与贫困者建立专业性帮扶关系,相对政府工作人员而言,更容易赢得扶贫对象的信任、合作与认可。


其次,评估监督一体,彰显第三方优势。开展科学评估是社会工作的专业技能之一,社会工作机构在精准扶贫中能够有效履行第三方评估与监督职能。汪三贵与郭子豪(2015)研究发现,当前我国在精准扶贫方面的困难主要聚焦于精准识别、精准扶持和精准考核三个方面(18)。对应而言,作为独立于政府与贫困户利益之外的第三方主体,社会工作机构在贫困人口识别、扶贫措施评估、脱贫成效考核方面均能够发挥出独特的功能。在贫困人口识别方面,社会工作机构不仅能够直接精准识别贫困村、贫困户,也能够以间接形式对政府识别的贫困人口进行二次评估,以进一步提升贫困人口识别的精准度;在扶贫措施评估方面,社会工作机构能够对政府所实施的各项扶贫政策、措施进行系统评估,以确保扶贫措施的可行性、科学性、针对性;在脱贫成效考核方面,社会工作机构能够以多维度、专业化的测量方法,系统评估、考核贫困户的脱贫情况。事实上,社会工作机构在参与评估的同时也是在履行监督职能,这种有组织的、专业化的监督无疑是高质量、可持续脱贫的重要保障。


再次,链接域外资源,推动多元合力。作为专业性社会组织,社会工作机构的一大优势即链接与整合各方面可用资源。如前所述,县、乡政府在精准扶贫中虽有着强大的资源动员能力,但却受到地域与权限范围的限制,所能动员的资源无论是规模还是类型事实上都很有限。对应而言,社会工作机构分布于全国乃至世界各地,与其他社会组织、社会主体之间存在着密切的组织网络与互动关系,其视野与活动空间相对基层政府更为广阔。在精准扶贫中,社会工作所具备的最为明显的优势之一就是引入域外资源,这为中西部地区绝大多数基层政府或企业所难以企及。当前中西部地区扶贫开发所亟需的,不仅仅是资金、物资、基础设施等硬件资源,更需要信息、常识、人才、服务、市场、技术等App资源。在实践中,社会工作机构能够结合政府与贫困者之所需,有针对性地引入多方面域外资源,与政府、企业、个人等多元主体形成合力,共同推动贫困地区顺利脱贫。


最后,聚焦长远发展,巩固脱贫成果。从专业属性出发,社会工编辑强调以人为本,旨在恢复贫困者的社会功能,促进其个人及家庭的全面长远发展。社会工编辑最常用的个案工作、小组工作、社区工作等专业方法不仅关注贫困者当下问题的解决,更着眼于贫困者长远发展的可能。在协助地方政府推动贫困人口经济脱贫的同时,社会工编辑更加注重贫困者常识水平、劳动技能、学问素质、身心健康、社会融入、公民权利等方面状况的改善和提升。如果说政府扶贫的主要目标是贫困者经济、物质层面的脱贫,那么社会工作扶贫则更强调贫困者非经济、非物质层面的发展,社会工作介入精准扶贫无疑有助于巩固脱贫成果,提升脱贫质量。


社会工作介入精准扶贫的优势和功能并不仅限于上述几个方面。近年国内外反贫困的实践已经证明,社会工作在协调利益关系、化解主体矛盾方面,在收集多方信息、搭建服务平台方面,在践行政策法规、倡导政策革新方面,在激发基层活力、增进社会团结方面……均能发挥积极作用。在西方主要国家的反贫困进程中,政府与社会工作机构之间既有竞争关系,也有基于政府购买服务的合作伙伴关系。事实上,职业社会工作制度已经成为英国、德国、瑞士、美国等西方国家反贫困制度体系不可或缺的组成部分。


社会工作与政府扶贫救助体系紧密衔接、分工合作。在西欧国家的政府公共支出中社会福利支出占比较高,这些财政开支由政府通过购买服务、直接补助等形式,到达社会工编辑手中,成为社会工作扶贫济困的基本经费。如英国政府针对贫困老年人、长期疾病和无劳动能力者、贫困家庭、失业人员、特殊社会成员等六类群体提供了专项经费援助。这些援助很大一部分并不会以现金形式直接发放到贫困者手中,而是以政府购买服务形式,委托各类社会组织提供专项救助服务。社会工作机构和人员的扶贫经费绝大部分即源于这些专项津贴(民政部社会工作司,2010)(19)。


社会工作作为引导者、增能者和资源链接者,在促进贫困者就业方面发挥重要作用。在美国,政府对贫困者的救助往往附加一些严格条件,如规定福利补贴的时间限制,要求贫困者参加就业等。Coulton(1996)研究发现,一些贫困者即使参加了政府所提供的就业岗位也还是无法摆脱贫困,主要是因为这些工作岗位的收入普遍较低,同时贫困者的能力也往往有限。因此,一些社会工作机构便依托社区资源,建立就业培训基地,培训贫困者的职业技能,提升贫困者的就业机会和就业质量(20)。


扶贫工作中遵循明确的价值理念,在与政府合作的同时保持独立性。在英国工党20世纪末所实施的扶贫计划中,社会工编辑开展了一系列卓有成效的工作。包括收集贫困者信息、提供法律援助、开展社区服务以及推动社会赋权等,其中一个重要特征,是将社会正义的目标理念贯穿于社会工作扶贫工作中,同时,特别注意与政府保持合理的政治距离,而非成为政府的代理(Craig G,2002)(21)。


强调贫困家庭的经济发展和资产建设。这也是近些年一些发达国家反贫困工作所积极尝试和创新的方向。与绝大多数国家强调物质救助和促进就业所不同,南非、美国等一些国家的研究者和社会工编辑将注意力转向贫困家庭的经济发展上,他们立足社区,着力培育贫困者的理财能力和资产管理能力,帮助贫困者建构起个人或家庭的持久资产,通过经济发展和资产建设实现永久脱贫(Engelbrecht L,2008)(22)。


总之,作为一支专业的力量,社会工作已经成为世界上诸多国家政府反贫困的有力帮手。在当前中国,推进社会工作介入精准扶贫不仅有助于实现精准脱贫、全面小康的重大目标,亦有助于推动整个社会的长远健康发展。


近年扶贫攻坚中的社会工作行动


近些年,在民政部、国家扶贫办等多个中央部门的联合推动下,社会工作在脱贫攻坚中日益扮演起难以替代的角色,服务触角业已深入到教育扶贫、医疗扶贫、就业扶贫、灾后重建、生态扶贫、易地搬迁等多个领域,扶贫对象涵盖个人、家庭、社区、组织等多个主体维度。民政部等19部委2012年4月联合发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011-2020年)》明确提出,“实施社会工作专业人才服务边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区计划……支撑培养边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和广大农村社会工作服务人才”。这些地区已经成为当前中国脱贫攻坚的重点区域。2012年10月,民政部又出台《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支撑计划社会工作专业人才专项计划实施方案》,规划从2012年到2020年,每年引导1000名社会工作专业人才到“三区”工作或服务,每年支撑“三区”培养500名社会工作专业人才,发展“三区”社会工作事业。这一系列重大举措极大地推动了社会工作介入脱贫攻坚的力度。在“三区”计划之外,国内一些经济较为发达的地区如广东、福建、上海等地,也已将社会工作纳入基层社会治理的体系序列,成为社区反贫困的重要力量。以全国各地的广泛实践为基础,社会工作在中国脱贫攻坚中也逐渐形成了一些相对固定的介入路径,大体有以下三种。


一是“委托—代理”型扶贫路径。在“委托—代理”关系中,双方之间是一种法律上的契约关系,代理方受委托方资助代替其完成特定目标,并对委托方负责、受委托方监督。这里的委托方主要是各级政府部门和各类扶贫基金会,代理方即专业社会工作机构。政府作为委托方大多以政府购买服务形式出现,特别是随着《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的引导意见》、《国务院办公厅关于政府购买社会力量服务的引导意见》以及《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》等政策文件的出台,由政府向社会工作机构购买服务项目、岗位的做法,已经在全国范围内广泛推行,并逐渐进入制度化轨道。仅在2013年,全国政府购买社会工作服务资金就已达17.3亿多元,扶贫济困也已成为政府购买服务最为重要的内容(23)。除政府之外,近些年各类扶贫基金会(如中国扶贫基金会)也经常作为委托方,向专业社会工作机构招标扶贫类服务项目(如李嘉诚基金会的“大爱之行”项目),这在云南、贵州、广西等地较为多见。当前,“委托—代理”型关系已经成为中国社会工作介入脱贫攻坚最重要的路径之一。


以“委托—代理”关系介入精准扶贫影响最大、最为典型的例子即民政部社会工作“三区”计划。2012年以来,受各级民政部门的支撑、委托,中西部具有一定资质的专业社会工作机构大都申报参与了“三区”计划项目。截至2015年底,“三区”计划项目已经覆盖中国中西部23个省(区、市)的240多个国家或省级扶贫开发工作重点县、区。先后派遣3000多名社会工作专业人才到“三区”进行精准扶贫,开展个案工作6000余次,小组工作4800余次,社区活动6500余次,受益人群达210多万人次,带动培养本地社会工作人才4000余人,可谓成效显著(24)。“三区”计划项目的开展,为社会工作介入精准扶贫积累了大量的经验,也进一步证实了“委托—代理”型扶贫路径的可行性。


二是“协作—互助”型扶贫路径。“协作—互助”体现的是一种平等的、相互补充、彼此配合以实现共同目标的关系模式。与“委托—代理”关系有所不同,“协作—互助”的双方虽然也可能会出现一方资助另一方的情况,但彼此之间并不是一种严格的法律契约关系,更多是基于共同目标的道义关系,因此并不要求一方对另一方负责或接受其监督。在扶贫过程中,“协作—互助”型关系的一方是专业社会工作机构,而另一方则可以是基层政府、其他社会组织、社区、企业、志愿服务团体以及个人等各类主体。在一定意义上,“协作—互助”型关系的建立,也是社会工作链接资源的重要形式和结果。特别是在当前社会力量参与脱贫攻坚的各项机制尚未完全建立、理顺,而社会工作的能力又比较有限的背景下,这种道义的、互助型关系的建立,无疑有助于凝聚各方力量、发挥各方所长,提升扶贫的质量与成效。


当前,国内许多地方都在大力构建“三社联动”、“两工协作”机制,事实上在这一机制中,社工机构与社区之间、社工机构与其他社会组织之间、社工与义工之间都是一种“协作—互助”型关系。而广东顺德RZ社会工作服务中心的实践,则在一定程度上展现了社工机构与政府之间的“协作—互助”型关系。RZ社工中心长期在顺德区提供家庭社工服务,对当地农村的贫困情况有着深刻了解,曾多次尝试对农村贫困家庭提供帮助,但苦于缺乏支撑。与此同时,顺德扶贫办也在尝试创新扶贫模式,提升扶贫效果,但却因缺乏专业力量的支撑而有心无力。在双方结成“协作—互助”关系之后,经过协商规划,一方面启动“大丰收”项目,引导村民通过种植蔬菜脱贫致富;另一方面招募义工,链接多方力量、资源,为贫困村民提供物资援助、心理辅导和技能培训等服务。在此过程中,社工机构与扶贫办一方发挥专业优势,一方提供平台资金,可谓各司其职,各尽其能。通过二者的协作、互助,当地农村的贫困状况已经得到很大改善(25)。


三是“外展—介入”型扶贫路径。这一扶贫路径突出体现了社会工作在扶贫济困中的主动性,实质是一种工作内容领域的扩展。社会工编辑在从事日常服务时经常会接触和发现一些贫困个体、贫困家庭或贫困社区,如果社工进一步将其扩展为工作的案主对象,并建立以缓解或消除贫困为主要目标的专业帮扶关系,便是一种服务外展和扶贫介入。这种服务“外展”既可能是社会工编辑的主动性发现,亦可能是贫困者的主动性求助。特别是当前社会工作机构正处于快速发展之中,业务范围也在逐步拓宽,一些长期从事家政服务、社区发展、医患纠纷、儿童教育等工作的机构,更容易将反贫困扩展为自己的业务目标。在此方面,山东省立医院医务社会工作办公室的做法无疑具有代表性。


山东省立医院于2008年设立医务社会工作办公室,初衷是为了柔和医患关系,预防和解决医患纠纷,提升医院整体服务质量。但经几年发展,该院医务社工办公室逐步将精力重心投入到对贫困患者的救助和帮扶上,一方面通过链接资源,先后与一些公益基金会及爱心企业建立合作关系,开展了针对肾衰竭、小儿白血病、小儿先天性心脏病等贫困患者的近20项救助。仅在2013、2014两年间就资助贫困患者12701人,救助金额3001.32万元。另一方面,该办公室还建立“社工+义工”服务模式,为贫困患者和家庭提供日常照料和心理帮扶(26)。在本案例中,医务社会工作办公室为了适应需求,主动将服务内容和服务重心由柔和医患关系、化解医患纠纷,扩展转移到对贫困患者的救助和帮扶上,一定程度上呈现了“外展—介入”的扶贫路径。


三种介入路径之间并非相互排斥、彼此孤立。事实上在具体实践中,三种路径之间往往存在交叉或同时显现。如社会工作机构以“委托—代理”形式承接政府购买服务项目之后,也可能与其他扶贫主体展开“协作—互助”,或者社会工作机构在将贫困主体扩展为服务对象之后,申请相关的政府购买服务项目,通过“委托—代理”形式获得资金支撑。总之,三种介入路径的初步形成,客观说明社会工作介入精准扶贫已经具备一定基础。


然而,路径的形成并不意味着社会工作介入精准扶贫的各项机制、条件已经非常成熟。客观来讲,受经济、学问、地域、观念等多种因素的影响,社会工作在东部发达地区、沿海地区的实践较为丰富、成熟,但在作为精准扶贫主战场的中西部地区却基本处于起步阶段,并且仍面临不少困难。贺东航与牛宗岭(2015)在对比东部和中西部地区精准扶贫的情况时就发现,在以政府投入为主、社会帮扶为辅的扶贫模式中,中西部地区参与扶贫的社会组织无论是数量还是力量,都远不及东部地区(27)。到2015年底,全国民办社会工作机构有4686家,东部地区北京、上海、江苏、福建、山东等地机构数量突破100家,浙江突破500家,广东更是突破1000家,而整个中西部地区除四川外绝大多数都未达到100家。在2015年全国各地开发的18万个社会工作专业岗位中,只有北京、辽宁、上海、江苏、山东、广东等地岗位数量超过1万个,均为东部地区省份(28)。社会工作发展的区域差距显而易见。


从近些年中西部地区“三区”计划、“大爱之行”等扶贫项目的实施情况看,社会工作参与扶贫济困已经取得不小的成绩,但其服务的广度与深度总体还很有限。


一是社会工作扶贫的对象、内容、形式有限,介入广度不够。刘伟和赵秀琴(2015)通过分析广西首批社工“三区”计划的实施情况就发现,社会工作参与基层扶贫的成效显著,但扶贫的对象以农村“三留守”人员和残障人士为主,内容聚焦于日常照料、教育培训和社会救助,工作方法上多采用个案帮扶和小组活动(29)。这已经成为当前中西部地区社会工作扶贫济困的一个普遍性特征。可见,社会工作扶贫济困的广度还存在很大的扩展空间。


二是社会工编辑的专业水平、扶贫能力还很有限,介入深度不够。表现在社会工作机构的人员配备、常识技能、业务素质等总体欠佳,难以提供更为深入的服务。目前中西部地区处于扶贫一线的社会工作人员有两类,一类是通过学历教育培养出的社会工作专业人才,熟知理论但缺乏实务经验,工作能力尚待提升,且受薪资待遇、升职空间的影响,人才流失较大;第二类是实际在岗的政府或社区工作人员,大多接受过短期的教育培训,但欠缺系统性常识训练,专业素质欠缺,短期内难以实现从“实际社会工编辑”向“专业社会工编辑”的转变(李迎生、袁小平,2015)(30)。


这两大局限的存在,与中西部地区的经济发展、学问传统、政府认知、公民意识等因素密切相关:首先,地方政府对社会工作发展的财政投入力度不大,无论是项目设置、岗位开发,还是机构数量、机构规模,都远不能满足地方扶贫需求。例如广东省各级政府在2009年至2013年五年内投入政府购买社会工作服务的费用达20亿元,仅广州市在2013年的投入就达3.33亿元,且至今仍保持快速增长的趋势,这对中西部地区绝大多数省份而言显然难以做到。其次,地方政府(特别是基层县、乡政府)并未完全认识到社会工作在扶贫中的价值与作用,主观动力不足。在社会工作各项政策的传递上,从中央到地方的传递速度较快,但到地方之后的转化力度明显不足,归根结底是地方政府对社会工作的认知有限,缺乏支撑动力(任文启,2014)(31)。再次,社会工作扶贫的各项运行机制尚未建立、健全,整个行业发展缺乏制度保障,这也是一个全国性、整体性问题。最后,社会工作机构之间大多尚未建立有效的协调、互助关系,各自为政、单独出击情况较为普遍,扶贫能力难以大幅提升。因此,从当前全面建成小康社会的目标要求出发,深入推进中西部地区社会工作发展,提升社会工作介入精准扶贫的整体力度和效能,已经刻不容缓。


提升社会工作助力精准扶贫的整体效能


民政部将2016年国际社工日的中国主题确定为“发展社会工作,助力扶贫济困”,有着非常重要的导向意义。当前,精准扶贫正面临着减贫效益递减与经济新常态叠加的双重压力,这对中国社会工作助力扶贫济困的能力提出了更高要求,发展社会工作随之成为一项紧迫性任务。从精准扶贫、精准脱贫的目标要求出发,中西部地区14个集中连片贫困区无疑是中国社会工作发展基础最为薄弱但却最应有所作为的地方。在当前及今后一段时期内,应当通过顶层设计与多元主体行动,为中西部地区社会工作发展,为社会工作深度介入精准扶贫,创造有利条件。


首先,加快完善顶层设计,为社会工作扶贫济困提供明确指引。中国社会工作的快速发展离不开政府部门的坚定支撑和大力推动。自党的十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”始,以中央18部委《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和中央19部委《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011-2020年)》等纲领性文件为代表,不断完善顶层设计已经成为推进中国社会工作发展的根本保证。依托顶层设计,数年间中国社会工作便已在制度建设、专业发展、岗位开发、机构建设、人才培养、社会服务、学术研究等多个维度取得长足进步,并在扶贫救困、灾后救援、养老抚幼、留守帮扶、社区发展等领域取得突出成绩。可以说,顶层设计是我国专业社会工作发展的基本经验之一。当前,中央政府应充分吸纳行业组织、社工机构、专家学者的智慧、力量,继续完善顶层设计,为社会工作介入精准扶贫提供工作指引和规范导向,特别是在机构建设、项目管理、财政投入、人才培养、待遇保障、职业激励、服务标准等方面,应进一步提升制度化、规范化建设水平。在顶层设计的基础上,确保中央各项政策的转化、落实同样非常重要。地方政府应做实相关政策转化和推进工作,实现社会工作扶贫政策的地方化、操作化、精细化。基层政府应着力确保各项政策落地见效,为社会工作介入精准扶贫创造平台、机会,并做好评估反馈工作。总之,在继续推进专业化、职业化建设的基础上,社会工作应借助顶层设计,实现扶贫济困的制度化、规范化、科学化。


其次,加大财政支撑力度,为社会工作助力扶贫济困奠定物质保障。无论是在哪个国家,政府的态度对于社会工作的生存与发展都至关重要。对于当前中国特别是中西部地区而言,政府的财政投入无疑是维持社会工作稳定发展、有效助力精准扶贫的先决条件。近些年,政府通过购买服务、公益创投、提供办公场所、启动资金以及落实税收优惠和直接登记政策等措施,已经为中国社会工作开发出大量扶贫类项目、岗位。目前中西部地区大范围推行的中央支撑社会组织参与社会服务项目、社会工作专业人才服务“三区”计划、重大自然灾害与突发事件社会工作服务支援计划,以及民政部本级福彩公益金社会工作和志愿服务示范项目、民政部与李嘉诚基金会“大爱之行”社会工作服务项目等,大都依托于政府的财政投入与支撑。仅在2015年,全国各级政府在社会工作服务方面的资金投入就达26亿元(32)。


当前阶段,推进政府财政投入的制度建设、优化政府财政投入结构,已经成为一项重要工作。在国内社会工作扶贫济困能力尚未完全显现的背景下,政府内部对于社会工作的认可度实际仍存在较大差异,相应的财政投入力度也显著不同。对比中央政府而言,地方政府特别是基层县、乡政府在推进社会工作参与扶贫济困上的积极性总体并不是很高,财政支撑力度往往很有限。同时,与东部地区相比,中西部地区因经济发展水平、社会开放程度等因素限制,地方政府对于社会工作介入扶贫济困的重视程度和财政支撑力度也明显滞后。基于此,在加快推进政府财政投入制度建设的同时,一方面应以绩效考评、政策引导等手段,鼓励地方政府、基层政府为社会工作介入扶贫济困提供更多经费支撑;另一方面应进一步加大中央财政对中西部地区社会工作发展的投入力度。特别是对参与精准扶贫的社会工作机构、人员,应在项目、岗位、待遇、补贴、社保、职称等多个方面提供更为必要、充分的财政支撑,解除社会工作扶贫济困的后顾之忧。


第三,发挥行业组织的中枢和平台作用,为社会工作介入扶贫济困提供组织保障。社会工作行业组织是连接政府、社会公众与社会工编辑的核心纽带,也是提升社会工作影响力、推进社会工作发展的重要依托。党的十八届四中全会提出“支撑行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能”,进一步凸显了行业组织参与社会治理的重要性。目前,《行业协会商会法》也已列入立法机关的立法工作规划。最新发布的《中国社会工作发展报告(2015)》显示:截至2015年底,全国共成立455家社会工作行业协会,其中有30个省级行业协会,129个地市级行业协会,296个县级行业协会(33)。目前,这些全国性、区域性行业组织的力量尚待进一步开发利用。在全国层面,中国社会工作联合会、中国社会工作教育协会、中国社会工作学会三大行业组织的职能分工与运作机制已经趋于规范化、制度化,并发展成为引领和规范中国社会工作发展的核心力量。


在推进社会工作介入精准扶贫的工作进程中,与个体化的社会工作机构及社会工编辑相比,社会工作行业组织无疑能够发挥中枢和平台的功能。作为组织中枢,社会工作行业组织能够充分凝聚和协调所属社会工作机构及社会工编辑的力量,通过建立跨地区、跨机构、跨项目、跨领域的互助支援体系,将发达地区的优质社会工作资源引入中西部扶贫开发薄弱区,提升社会工作扶贫济困的效能,确保有限资源充分利用。作为组织平台,社会工作行业组织在引入域外扶贫资源、与政府扶贫部门衔接互动、动员社会各方面力量以及维护社会工编辑合法权益等方面,有着单一社会工作机构及社会工编辑所难以企及的独特优势。总之,深入开发社会工作行业组织在精准扶贫中的功能作用有着非常重大的意义。


第四,借鉴域外国家、地区的有益经验,拓展社会工作介入扶贫济困的广度与深度。社会工作最早即起源于欧美等发达国家的反贫困行动,一百多年来社会工作通过在世界范围内的广泛实践已经积累起非常丰富的反贫困经验。在法国、德国等欧洲大陆国家,社会工作嵌入于政府主导下的反贫困体系之中,是政府扶贫济困的重要辅助力量;在英国、北美等地,社会工作在反贫困实践中有着更大的主动性,发挥作用的领域更为广泛,社会工作机构与基金会、企业、高校等均有着良好顺畅的合作关系(Mark Cameron,2009)(34);在印度、巴西、新加坡等地的反贫困实践中,社会工作也有着非常突出的表现。因此,学习和借鉴域外主要国家或地区的有益经验,对于提升中国社会工作的整体水平,拓展中国社会工作介入扶贫济困的广度和深度有着非常重要的价值。


借鉴域外国家或地区社会工作反贫困的有益经验,应当秉持应有的反思批判意识:一是必须深入把握当地的历史学问、政治制度、经济发展、福利体制等基本要素,厘清当地社会工作发展与扶贫实践的整体环境及各方面基础,防止未加分辨而导致舍本求末;二是着重分析当地社会工作在反贫困实践中所依循的理论基础、价值立场和工作模式,评估其对中国社会工作扶贫实践的适用情况;三是注重提炼当地社会工作反贫困实践的主要特色、工作方法与操作技巧,丰富和提升中国社会工作扶贫济困的工作技能。这三个方面是合理、有效借鉴域外经验的必要保证。


第五,进一步强化能力建设,提升社会工作扶贫济困的内在实力。如果说顶层设计、财政投入、行业引领是社会工作深度介入精准扶贫的外在保障,那么提升社会工编辑的职业技能和专业水平则是社会工作深度介入精准扶贫的内在要求。当前中国社会工作发展仍处于起步阶段,社会工作助力扶贫脱贫的能力还非常有限,难以有效应对精准扶贫中所遇到的各方面问题与挑战,这在中西部地区表现得更为突出。因此,进一步加强社会工作自身的能力建设,提升社会工作助力扶贫济困的实力,成为一项尤为重要的工作。当前,社会工作能力建设主要涉及两个方面,一是社会工作机构的能力建设,二是社会工编辑的能力建设。


在社会工作机构的能力建设方面,应加强机构内部的组织规章、项目管理、工作绩效、招投标、人员管理、财务运作等方面的规范化、制度化、标准化建设,在提升社会工作机构生存能力的基础上,确保机构的可持续发展。在社会工编辑的能力建设方面,应以教育培训为主,加快提升社会工编辑介入扶贫济困的能力,更新常识储备。对于学历教育培养出的社会工编辑,应重点突出实务技能和理论应用能力训练。对于实际在岗的政府或社区工作人员,应进一步提供系统化、常态化、专业化的教育培训,提升工作的专业性、科学性。此外,应注重培养社会工作机构与社会工编辑的职业使命感、责任感,提升其介入精准扶贫的积极性、主动性。政府、社会工作机构、高校以及科研院所之间可建立长期性互助合作关系,将教育、研究与实践紧密结合,切实提升社会工作扶贫济困的内在实力。


最后,深入开展创新实践,探索社会工作助力扶贫济困的可行路径。受制度环境、资源、经费、能力等多方面因素限制,绝大多数社会工作机构的生存,基本依赖于政府购买服务。在有限的财政投入下,僧多粥少的现实使得社会工作机构不得不将生存问题放在首要位置。这样,政府与社会工作机构之间表面上是一种“合作—互补”或者“委托—代理”关系,实际却是一种雇佣关系,二者之间的地位并不平等。通常情况下,社会工作项目的实施既有明确的时间限制和目标要求,又要接受政府的监督考评,这在一定程度上限制了社会工作机构的自主性和能动性。加之人员流动频繁、项目经费有限,社会工作机构对于创新实践整体缺乏积极性,也大多并未形成具有自身特色的路径模式和项目品牌。


积极推动创新实践,是探索和丰富社会工作介入扶贫脱贫路径的前提。当前,应着重从政策创新、模式创新、方法创新、理论创新四个维度出发,探索适应社会需要、体现自身特色的社会工作扶贫路径。政策创新方面,政府购买服务的项目设置、考评形式、经费资助、时间管理等应当更具灵活性、科学性、前瞻性。在政府购买服务之外应开辟更多通道形式,为社会工作参与扶贫济困提供便利;模式创新和方法创新方面,应充分发挥社会工作机构及社会工编辑的积极性、主动性,敢于和勇于尝试新的、行之有效的工作方法,逐步打造具有自身特色的扶贫模式;理论创新方面,应强化学问自觉和理论自觉意识,在不断反思和探索扶贫新模式、新方法的基础上,提炼、创新社会工作介入扶贫济困的本土理论,并反过来进一步引导本土相关实践。


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